Проект Закону про Кабмін: перші неофіційні враження — Василь ЛЕМАК, доктор юридичних наук, професор (Ужгородський національний університет)

Читач напевно уже чув, що Закону про Уряд в Україні не прийнято за роки незалежності. Уряду не легше від того, що не прийняті також Закони про Президента України, про Верховну Раду України, про міністерства і відомства та чимало інших у сфері вищої державної влади. У це важко повірити, але справді статус Уряду великої європейської держави, якою за територією і населенням є Україна, на сьогодні визначається кількома нормами Конституції Україні.

Спеціальний закон потрібен і самому Уряду, і всій конституційній системі влади. Проект закон може отримати різну оцінку політологів, його можна оцінювати за різними методиками. Проте суспільство має визнати головне – закон прийнятний, лише якщо він насамперед конституційний, тобто своїм змістом не протирічить Конституції України, котра "має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй" (частина друга ст.8). Якщо закон є неконституційним, він у принципі не є ні ефективним, ні хорошим, ні добрим, ні поганим. Він не має права на існування взагалі.

Трохи теорії. Якщо закон врегульовує питання, котре вже врегульоване Конституцією, він не може суперечити її відповідним нормам, якщо ж торка-ється питань, які конституційно є неврегульованими, все рівно Закон повинен засновуватися на нормах, принципах і навіть термінології Конституції.

З цієї точки зору й проаналізуємо проект Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі – проект). І побачимо дві основні його проблеми.

Але давайте все по-порядку.

1.Порушення Конституції України

Перше – розширення статусу Прем’єр-міністра. Згідно положень ст.45 проекту Прем’єр-міністр наділений доволі обширними повноваження-ми. Наприклад, він "керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення проведення внутрі-шньої і зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на Кабінет Міністрів України" (пункт 1 ст.45 проекту).

Не хочемо кепкувати над юридичною технікою вказаних формулювань, відзначимо лише, що вони не зовсім точно відповідають конституційним нормам, які визначають статус Прем’єр-міністра. Конкретизуємо: з наведеного положення проекту випливає, що Прем’єр-міністр спрямовує діяльність Уряду з усіх питань конституційних повноважень останнього. Тобто, саме керівник Уряду, як можна зрозуміти, визначає основні напрями (пріоритети) і відповідно спрямовує діяльність Уряду.

Проте чинна Конституція містить інший підхід у цьому питанні. Читаємо частину п’яту її ст.114: "Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України". Вловити розбіжність нескладно й нефахівцю. Проект передбачає, що прем’єр спрямовує Уряд як на виконання Програми діяльності, так і на здійснення інших повноважень, котрі якби і не пов’язані з Програмою. Конституція ж передбачає, що прем’єр керує роботою Уряду, але спрямовує її лише на виконання Програми діяльності Уряду, схваленої парламентом. Саме парламент, схвалюючи Програму для Уряду, визначає пріоритети для його діяльності. Підкреслимо: парламент, а не самостійно Прем’єр-міністр.

Є ще одна проблема з передбаченими у проекті широкими повноваженнями Прем’єр-міністра, особливо тими, які не пов’язані з його керівництвом роботою Уряду. Справа у тому, що Конституція України не передбачає можливості на рівні закону "розширення" статусу Прем’єр-міністра, перетворення його з керівника Уряду як колегіального державного ор-гану на окремий орган державної влади. Для Уряду в цілому передбачає, а для прем’єра – ні. І воно звичайно бажання стати "німецьким канцлером" (який є не просто керівником уряду) є, і можливо це було би і доцільно для України, але це було би неконституційно. Тому підтримати таке перевтілення не можемо.

Друге – підправлення конституційної процедури формування Уряду. Конституція України визначила процедуру формування Уряду. Проект пробує "підправити" її. На думку авторів проекту, щоб "удосконалити" цю процедуру, вони включили до пункту 3 ст.9 проекту положення, що в разі не-внесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк 15 днів (до речі, строк також не передбачений Конституцією), то "по-дання про призначення на відповідні посади вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України".

Розшифруємо для пересічного громадянина. Конституція передбачає 15-денний строк для внесення Президентом до Верховної Ради України кандидатури Прем’єр-міністра (з моменту отримання пропозиції), а от для двох інших кандидатур на посади міністрів, які глава держави подає до парламенту самостійно, такого строку у новій редакції Конституції не було передбачено. Можливо – забули. Щоб виправити помилку, кажучи просто, автори проекту включили звичайним законом до конституційної процедури формування Уряду кілька нових правил (процедур, строків), але головне – коаліція наділила сама себе додатковим повноваженням щодо подання про призначення двох міністрів, відібравши його у Президента, що звичайно же порушує Конституцію України.

Придумана авторами проекту схема взагалі "оригінальна" для конституційного будівництва – коаліція (парламентська більшість) подає на призначення кандидатури до Верховної Ради України (відкриємо таємни-цю – це та сама парламентська більшість). Таке справді треба придумати.

Якщо говорити й далі про процедуру формування Уряду, то односторонній характер проекту проявляється ще й тому, що він передбачає можливість для Верховної Ради України відхилення кандидатур, поданих до неї для призначення (якщо логіка зберігається у проекті, хоч про це прямо не сказа-но) Президентом України (пункт 7 ст.9).

Разом із тим, такого права проект не надає Президенту щодо поданої йому пропозиції щодо кандидатури Прем’єр-міністра для внесення до парламенту.

Третє – підправлення конституційної процедури звільнення членів Уряду. У ст.19 проекту вказуються підстави припинення парламентом повноважень членів Уряду, серед яких називається й положення "у разі звіль-нення з посади за поданням Прем’єр-міністра України", при цьому не робиться винятку для двох членів Уряду, які не можуть бути призначені без участі Президента, якщо читати не проект аналізованого Закону, а саму Конституцію. Чи може Прем’єр-міністр вносити подання на припинення повно-важень двох міністрів, подання на призначення яких він не вносить? Ми переконані, що ні. Але автори проекту, якщо врахувати уже вищесказане про "нові процедури" створення Кабінету Міністрів України, вибудували свою логіку. Неконституційну логіку.
Четверте – підправлення конституційної процедури формування складу місцевих державних адміністрацій. Всупереч Конституції України у проекті сформульовані повноваження Уряду у відносинах із місцевими державними адміністраціями.

По-перше, частина друга пункту 2 ст.25 проекту передбачає, що Уряд "погоджує кандидатури заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання Кабінету Міністрів України". Звертаємо увагу, йдеться не про конституційні повноваження Уряду, а про якісь "сфери відання", що наводить на думку про на-магання цього органу брати участь в "узгодженні" призначення всіх заступників голів місцевих державних адміністрацій. Але це не відповідає конституційній процедурі формування складу місцевих державних адміністрацій, котра чітко прописана – "Склад місцевих державних адміністрацій форму-ють голови місцевих державних адміністрацій" (частина третя ст.118 Кон-ституції України). Висновок: коаліція знову "удосконалила" конституційну процедуру.

По-друге, пункт 9 ст.25 проекту встановлює: "Кабінет Міністрів України може скасовувати акти місцевих державних адміністрацій повністю чи в окремих частинах". Знову таки, якби це питання не було врегульованим Конституцією, воно носило би дискусійний характер. Але воно все таки врегульоване Конституцією, котра встановила: "Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня" (частина восьма ст.118 Конституції України). Про Уряд там не йдеться.

П’яте – Уряд звільнився від обов’язковості для нього указів Президента України і постанов Верховної Ради України. Автори проекту хитро сформулювали пункт 1 ст.53 (з назвою "Акти Кабінету Міністрів України"), в якому передбачили: "Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання" (підкреслення наше – автор). "Хитрість" полягає у тому, що у проекті серед переліку нормативно-правових актів, "на основі та на виконання яких" Уряд видає свої акти, випущено укази Президента України. Звичайно же така постановка ставить Уряд урівень із Президентом в аспекті правотворчої діяльності. Проте така постановка цілковито не відповідає нормам Конституції. Основний закон передбачає, що у своїй діяльності Кабінет Міністрів керується не лише Конституцією і законами України, а й також "указами Президента і постановами Верховної Ради України" (частина третя ст.113 Конституції України). Це, природно, стосується і правотворчої діяльності Уряду. У іншій нормі Конституції, котра визначає повноваження Уряду, також сказано, що Кабінет Міністрів України забезпечує виконання не лише законів, а й актів Президента (пункт 1 ст.116).

Можна стверджувати, що через спеціальний закон вищий орган виконавчої влади мало не позбувся обов’язковості для себе постанов парламенту (котрий погодився з цим, схваливши проект) і указів Президента (який очевидно не погодиться з цим), тобто державних органів, перед якими Уряд є відповідальним, якщо читати Конституцію. І хоча у іншому місці проекту (п.1 ст.27) обов’язковість указів Президента все ж визнається для діяльності Уряду в цілому, симптоматично, що це зроблено не у спеціальній нормі проекту, що регулює питання правотворчої діяльності Кабінету Міністрів України.

2. Що іншого цікавого в документі?

Не врегульовані відносини Уряду з Президентом України. Положення ст.27 проекту, які покликані врегулювати відносини Уряду з Президентом, фактично зведені до одного – впорядкування процедури здійснення контрасигнації актів Президента у чотирьох випадках, передбачених Основним законом, що само по собі є важливим. Все інше – за межами уваги авторів проекту. Те, чого у законі немає, зрозуміло, не може бути неконституційним, але сама відсутність таких норм виглядає принаймні дивно. Яке в такому разі призначення проекту?!

Не врегульовані відносини Уряду з РНБО, в тому числі щодо координації і контролю з боку РНБО. Положення ст.29 проекту передбачає, що Уряд "взаємодіє з Радою національної безпеки і оборони України", так само як і з "Секретаріатом Президента України, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, що утворюються Президентом України". Щодо сформульованої "взаємодії" Уряду з Секретаріатом Президента у нас зауважень немає, але щодо таких же відносин Уряду і РНБО є серйозні сумніви у наведеному підході. Знову ми повинні нагадати Конституцію України, де вказано, що саме РНБО "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони" (частина сьома ст.107 Конституції України). Так як Уряд не буде заперечувати, що є органом виконавчої влади (хоч і "вищим"), він виступає об’єктом координації і контролю з боку цього державного органу. Нам це також не подобається, але так формулює Конституції України. А Закон Про Кабмін, за логікою, повинен був би передбачити способи координації та контролю, здійснювані над Урядом з боку РНБО та їх межі. Але схоже авторів проекту ці межі не цікавлять.

Здійснення виконавчої влади через інші органи. Новий феномен передбачений положеннями ст.1 проекту, пункт 2 якої визначає: "Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та конт-ролює діяльність цих органів". Проте Уряд згідно Конституції не зосереджує всієї повноти виконавчої влади, не є єдиним конституційним носієм виконавчої влади в Україні, а тому й не може здійснювати її через інші конституційні органи. Скажемо відверто, деякі інші органи виконавчої влади не є лише провідниками політики Уряду, вони мають власні конституційні повнова-ження, більше того, вони є відповідальними не лише перед Урядом, а й також перед Президентом України. Деякі ж органів, через які Уряд хоче здійснювати виконавчу владу – як Рада міністрів АРК – взагалі не є відповідальними перед Урядом України.

Наведене дозволяє зробити деякі висновки.

Перше. Проект Закону України "Про Кабінет Міністрів України" свої-ми положеннями, які конфліктують з Конституцією, спрямований на розширення повноважень як самого Уряду, так і парламентської більшості.

Друге. Проект Закону не врегульовує питання взаємовідносин Уряду з іншими конституційними органами влади, такими як Президент України, РНБО тощо, тобто у цій частині не виконує свого соціального призначення, потребує доопрацювання.

Теги:

4 Коментувати

Ділитись

На головну

Додати в закладки

Версія для друку

Переслати